伴隨著天然氣消費(fèi)快速增長，我國調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)相對滯后，冬季調(diào)峰能力不足，以及法規(guī)體系不完善，導(dǎo)致一系列的問題出現(xiàn)。美國在天然氣市場發(fā)展過程中也曾遇到與中國類似的問題，經(jīng)過多年的經(jīng)營和不斷完善，現(xiàn)已形成了較為成熟的調(diào)峰儲(chǔ)備體系和健全的管理運(yùn)營機(jī)制。目前，美國調(diào)峰儲(chǔ)氣庫的有效工作氣量已達(dá)到全年總用氣量的15%以上，確保了該國天然氣供應(yīng)的安全性、可靠性和連續(xù)性。借鑒美國的做法，未來中國的調(diào)峰儲(chǔ)備管理體制建設(shè)可分三步走，最終實(shí)現(xiàn)責(zé)任明確、收費(fèi)合理、監(jiān)管到位的市場化體制;相應(yīng)的調(diào)峰儲(chǔ)備庫運(yùn)營機(jī)制也可分三步走，最終實(shí)現(xiàn)收費(fèi)明晰、公開透明、充分競爭的運(yùn)營機(jī)制。

我國供氣安全保障存短板

中國天然氣市場正處于快速發(fā)展期，到2020年天然氣占一次能源消費(fèi)的比重力爭提高到10%，屆時(shí)天然氣消費(fèi)量將達(dá)到3000億立方米，2030年消費(fèi)量將進(jìn)一步提高到6000億立方米。然而，中國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展與歐美等國家相比尚不成熟，伴隨著天然氣消費(fèi)快速增長，中國供氣安全保障問題越來越嚴(yán)峻。

一方面多種因素疊加，加劇了中國天然氣上下游之間的調(diào)峰矛盾。例如我國上游均勻供氣與下游波動(dòng)用氣不匹配;資源稟賦不足，主要產(chǎn)地與重點(diǎn)市場分離;調(diào)峰儲(chǔ)備建設(shè)滯后，供氣保障能力不足;國家法律法規(guī)不健全，上下游調(diào)峰責(zé)任不明確等。另一方面隨著全國“煤改氣”的實(shí)施，天然氣需求峰谷差不斷拉大。2015年中國地下儲(chǔ)氣庫調(diào)峰能力為55億立方米，僅占全年總消費(fèi)量的2.8%，與世界10%的平均水平相距甚遠(yuǎn)。

此外，我國天然氣管網(wǎng)架構(gòu)仍不完善，安全風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高。目前國內(nèi)外突發(fā)事件頻發(fā)，若因自然災(zāi)害或人為破壞導(dǎo)致任何一條跨國或跨境長輸管道供氣中斷，僅靠現(xiàn)有調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，將會(huì)造成大范圍、長時(shí)間的供氣中斷，負(fù)面影響難以承受。例如，2015年12月廣東深圳泥石流沖斷西氣東輸向香港供氣管道，導(dǎo)致香港青山電廠供氣中斷達(dá)1個(gè)月之久。

美儲(chǔ)氣調(diào)峰體系先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

美國在天然氣市場發(fā)展過程中也曾遇到與中國類似的問題，經(jīng)過多年的經(jīng)營和不斷完善，現(xiàn)已形成了較為成熟的調(diào)峰儲(chǔ)備體系和健全的管理運(yùn)營機(jī)制。

美國自1916年首次在紐約利用枯竭氣田ZOAR建成第一座儲(chǔ)氣庫以來，到2015年已建成地下儲(chǔ)氣庫413座。其中，枯竭油氣藏型、含水層型和鹽穴型儲(chǔ)氣庫數(shù)量分別為328座、46座、39座，總儲(chǔ)氣能力達(dá)2613億立方米;工作氣量為1357億立方米，占2015年美國天然氣消費(fèi)量7780億立方米的17.4%，相當(dāng)于64天的日均消費(fèi)量。

截至2015年底，美國擁有LNG接收站8座，接收能力超過1600萬噸/年。隨著美國頁巖氣革命的成功，其國內(nèi)天然氣產(chǎn)量大幅增長，天然氣對外依存度逐年下降。2015年，美國LNG接收站僅進(jìn)口185萬噸，折合天然氣25.9億立方米，主要用于配合地下儲(chǔ)氣庫進(jìn)行日調(diào)峰。

利用油氣田富余產(chǎn)能調(diào)峰是另一種重要的調(diào)峰手段。2015年，美國天然氣總產(chǎn)量達(dá)到7662億立方米。得益于其完備的地下調(diào)峰儲(chǔ)氣庫設(shè)施，天然氣富余產(chǎn)能得以吸納，基本保證了上游氣田全年穩(wěn)定生產(chǎn)，無需參與下游市場調(diào)峰。

上世紀(jì)80年代美國天然氣產(chǎn)業(yè)放開管制之前，儲(chǔ)氣庫作為輸配氣管網(wǎng)的一個(gè)功能性組成部分，與管道系統(tǒng)形成一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的整體，用以優(yōu)化管網(wǎng)系統(tǒng)運(yùn)行，提高供氣的可靠性與安全性。儲(chǔ)氣庫的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)隸屬天然氣管道公司和城市燃?xì)夤尽?/span>

到了80年代后期，美國天然氣市場供應(yīng)有余，競爭趨于激烈。1992年，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)(FERC)頒布636號法令，要求除維持管道系統(tǒng)正常運(yùn)營和平衡負(fù)荷而預(yù)留的氣量外，儲(chǔ)氣庫富余的工作氣量必須向第三方開放?，F(xiàn)階段，美國的儲(chǔ)氣庫運(yùn)營公司大致可分為4類，即州際管道公司、州內(nèi)管道公司、城市燃?xì)夤竞?/span>120家獨(dú)立的儲(chǔ)氣庫運(yùn)營商。

儲(chǔ)氣庫運(yùn)營公司的類型決定了儲(chǔ)氣庫儲(chǔ)氣能力的利用方式。長輸管道公司很大程度上依靠儲(chǔ)氣庫來平衡長輸管道負(fù)荷，加強(qiáng)管道系統(tǒng)的供氣能力。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)允許州際管道公司預(yù)留一部分儲(chǔ)氣能力用于管道調(diào)峰，以保證安全平穩(wěn)供氣。城市燃?xì)夤驹趦?chǔ)氣環(huán)節(jié)的管制被解除后，儲(chǔ)氣庫如何運(yùn)營更多受到市場的驅(qū)動(dòng)。一些城市燃?xì)夤局鸩揭庾R到，通過合理運(yùn)營儲(chǔ)氣庫可以獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益，在滿足終端用戶供氣之余，還可以將剩余儲(chǔ)氣能力出租給第三方獲利。監(jiān)管方面，美國地下儲(chǔ)氣庫的管理分為聯(lián)邦政府管理和地方政府管理兩個(gè)層次。其中，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)主要負(fù)責(zé)管理州際管道公司的儲(chǔ)氣庫以及提供跨州服務(wù)的州內(nèi)管道公司、城市燃?xì)夤竞酮?dú)立的儲(chǔ)氣庫運(yùn)營商;地方政府則負(fù)責(zé)管理提供州內(nèi)儲(chǔ)氣服務(wù)的儲(chǔ)氣庫。政府在地下儲(chǔ)氣庫建設(shè)過程中重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)評價(jià)、環(huán)境保護(hù)、市場需求等問題;同時(shí)嚴(yán)格控制地下儲(chǔ)氣庫費(fèi)率，確保儲(chǔ)氣庫建設(shè)投資方擁有一定的盈利空間。

美國經(jīng)驗(yàn)的啟示

美國成熟的調(diào)峰儲(chǔ)備體系和健全的管理運(yùn)營機(jī)制，對中國調(diào)峰儲(chǔ)備體系建設(shè)具有十分重要的借鑒意義。

構(gòu)建相關(guān)配套法規(guī)體系

為了確保儲(chǔ)氣庫建設(shè)規(guī)范，美國政府部門在儲(chǔ)氣庫建設(shè)之初就十分注重與之相關(guān)的經(jīng)濟(jì)評價(jià)、能源利用、安全環(huán)保等方面法律法規(guī)體系的建設(shè)，例如美國建立了《天然氣法》《能源政策法》《清潔空氣法案》等。同時(shí)嚴(yán)格控制儲(chǔ)氣費(fèi)率，這既激勵(lì)了各類資本投入儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)，又防止行業(yè)壟斷，促進(jìn)了市場競爭，降低終端用戶用氣價(jià)格。

相比之下，中國關(guān)于天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備的相關(guān)法令缺位，應(yīng)根據(jù)中國天然氣未來發(fā)展要求，加快天然氣儲(chǔ)備相關(guān)立法。參考國外相關(guān)法律，中國天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備法應(yīng)包括以下內(nèi)容：明確天然氣儲(chǔ)備主體、儲(chǔ)備目標(biāo);規(guī)定天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備體系實(shí)施步驟，儲(chǔ)備的組織和管理機(jī)構(gòu);規(guī)定天然氣調(diào)峰和儲(chǔ)備具體管理辦法;規(guī)定沒有達(dá)到儲(chǔ)備義務(wù)或虛報(bào)儲(chǔ)備量的懲罰措施;明確國家對天然氣儲(chǔ)備的鼓勵(lì)和支持政策，包括調(diào)峰儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)的財(cái)政支持、優(yōu)惠貸款和稅收減免政策;規(guī)定天然氣供應(yīng)緊張情況下天然氣儲(chǔ)備的管理辦法，包括天然氣儲(chǔ)備的監(jiān)管措施及天然氣儲(chǔ)備的動(dòng)用和銷售方式。

因地制宜提升調(diào)峰能力

美國早在1916年就建成全國第一座儲(chǔ)氣庫，至2015年已建成儲(chǔ)氣庫418座，形成有效工作氣量1357億立方米。同樣在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的法國，截至2015年已建成儲(chǔ)氣庫8座，形成有效工作氣量121億立方米。中國雖然已建成儲(chǔ)氣庫18座，但單個(gè)規(guī)模普遍偏小，形成總的有效工作氣量僅55億立方米。隨著天然氣市場的進(jìn)一步發(fā)展，建設(shè)具有削峰填谷功能的地下儲(chǔ)氣庫已經(jīng)刻不容緩。美國地下儲(chǔ)氣庫以枯竭油氣藏型為主，中國應(yīng)根據(jù)自身資源條件和地質(zhì)特點(diǎn)，因地制宜建設(shè)相應(yīng)類型的儲(chǔ)氣庫。

建立中國儲(chǔ)氣庫運(yùn)營管理模式

美國天然氣行業(yè)完全市場化，調(diào)峰儲(chǔ)備設(shè)施的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)由儲(chǔ)氣設(shè)施投資建設(shè)方掌握，但使用權(quán)必須向第三方開放。因此儲(chǔ)氣設(shè)施投資建設(shè)方不一定對庫內(nèi)所儲(chǔ)存的天然氣擁有所有權(quán)，實(shí)際上該部分氣量大多為托運(yùn)人、地方配氣公司或者終端用戶所有。

美國天然氣行業(yè)發(fā)展已相當(dāng)成熟，但無論采取哪種運(yùn)營模式，調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施均已成為天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上獨(dú)立運(yùn)營的贏利主體，服從市場調(diào)節(jié)。同時(shí)，運(yùn)營商是擁有專業(yè)知識的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，管理運(yùn)營操作規(guī)范，能夠有效地貫徹儲(chǔ)氣庫經(jīng)營理念，可最大限度地提高使用效率，實(shí)現(xiàn)效益最大化。目前中國建設(shè)、管理和運(yùn)營儲(chǔ)氣庫仍以中國石油和中國石化為主。隨著國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》的頒布，港華燃?xì)獾瘸鞘腥細(xì)夥咒N商積極參與地下儲(chǔ)氣庫等調(diào)峰設(shè)施建設(shè)，其中港華金壇鹽穴儲(chǔ)氣庫已于2014年11月開工建設(shè)。為保證天然氣行業(yè)平穩(wěn)、快速、可持續(xù)發(fā)展，在未來實(shí)現(xiàn)天然氣行業(yè)完全市場化的條件下，我國也可以考慮像美國一樣成立獨(dú)立的儲(chǔ)氣庫運(yùn)營企業(yè)，建立適合中國天然氣行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)的綜合運(yùn)營管理模式。

兩個(gè)“三步走”建議

市場化運(yùn)作框架體系可按“三步走”

未來中國的天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備管理體制應(yīng)采取政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，企業(yè)自主經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作的多層次框架體系。在調(diào)峰儲(chǔ)備庫建設(shè)方面，國家發(fā)改委和國家能源局應(yīng)根據(jù)因地制宜、安全環(huán)保、節(jié)約用地和經(jīng)濟(jì)合理的原則，提供政府的相關(guān)支持。應(yīng)結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，在《關(guān)于加快推進(jìn)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》的基礎(chǔ)上，組織三大石油公司、省網(wǎng)公司、地方燃?xì)夤镜认嚓P(guān)單位，統(tǒng)一編制《全國天然氣調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》，劃定調(diào)峰儲(chǔ)備庫功能與相應(yīng)工作氣量，規(guī)定上、中、下游各級天然氣銷售企業(yè)調(diào)峰責(zé)任，明確調(diào)峰指導(dǎo)氣價(jià)。銷售企業(yè)根據(jù)政府要求建立相應(yīng)的調(diào)峰儲(chǔ)備設(shè)施，并完全按照市場化運(yùn)作。

在具體執(zhí)行過程中，可按三步走最終實(shí)現(xiàn)責(zé)任明確、收費(fèi)合理、監(jiān)管到位的市場化體制。第一步：管理體制延續(xù)當(dāng)前模式，但在一體化公司內(nèi)部對天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)實(shí)行計(jì)費(fèi)劃分，以公開、透明的價(jià)格收取天然氣商品費(fèi)、運(yùn)輸費(fèi)、儲(chǔ)氣調(diào)峰費(fèi)和其他費(fèi)用。國家出臺(tái)鼓勵(lì)政策，采取給予財(cái)政補(bǔ)貼、實(shí)施稅收減免等措施，激勵(lì)企業(yè)投資建設(shè)調(diào)峰儲(chǔ)備庫。第二步：一體化公司逐步將儲(chǔ)氣業(yè)務(wù)和其他業(yè)務(wù)分離，成立調(diào)峰儲(chǔ)備庫分公司，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立商業(yè)運(yùn)營，獨(dú)立收費(fèi)。調(diào)峰儲(chǔ)備庫分公司對儲(chǔ)備庫擁有經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，但所有權(quán)仍然歸屬母公司。第三步：國家推行協(xié)商性或強(qiáng)制性第三方準(zhǔn)入機(jī)制，調(diào)峰儲(chǔ)備庫的使用權(quán)進(jìn)一步向全社會(huì)開放。在國內(nèi)天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)成熟，能夠完全滿足國內(nèi)調(diào)峰需求時(shí)，政府出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)或強(qiáng)制推行第三方公平、無歧視準(zhǔn)入，最終實(shí)現(xiàn)完全市場化。

運(yùn)營機(jī)制也可按三步走

未來中國調(diào)峰儲(chǔ)備庫的運(yùn)營機(jī)制，可按照管理體制改革步驟也分三步走，最終實(shí)現(xiàn)收費(fèi)明晰、公開透明、公平競爭的運(yùn)營機(jī)制。第一步：延續(xù)當(dāng)前運(yùn)營機(jī)制，進(jìn)一步完善定價(jià)模式，天然氣調(diào)峰儲(chǔ)氣費(fèi)按市場化原則，實(shí)現(xiàn)公開、透明收取。第二步：在調(diào)峰儲(chǔ)氣業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)拆分、實(shí)現(xiàn)獨(dú)立商業(yè)運(yùn)營的第二階段，當(dāng)需要調(diào)用調(diào)峰儲(chǔ)備時(shí)，上游銷售公司需要協(xié)調(diào)調(diào)峰儲(chǔ)備庫分公司，調(diào)峰儲(chǔ)備庫分公司對調(diào)峰氣量進(jìn)行平衡后，直接調(diào)配給各地區(qū)銷售公司，滿足下游用戶需求。第三步：在儲(chǔ)備庫的使用權(quán)進(jìn)一步向全社會(huì)開放的第三階段，當(dāng)需要調(diào)用調(diào)峰儲(chǔ)備時(shí)，上游銷售公司需要協(xié)調(diào)調(diào)峰儲(chǔ)備庫分公司或獨(dú)立的調(diào)峰儲(chǔ)備庫運(yùn)營商，調(diào)峰儲(chǔ)備庫運(yùn)營商對調(diào)峰氣量進(jìn)行平衡后劃撥調(diào)峰資源;或者各地區(qū)銷售公司直接向調(diào)峰儲(chǔ)備庫分公司或獨(dú)立運(yùn)營商提交調(diào)峰申請，資源平衡后直接劃撥給地區(qū)銷售公司，滿足下游用戶需求。

下一步工作的建議

國家出臺(tái)政策鼓勵(lì)天然氣發(fā)展，提高用戶在非采暖季用氣積極性展望短中期的未來，中國天然氣資源供應(yīng)充裕，但市場發(fā)展放緩，特別是在4—9月非采暖季需求增長動(dòng)力不足。建議國家以環(huán)保政策嚴(yán)格實(shí)施為抓手，促進(jìn)天然氣在工業(yè)燃料、發(fā)電等領(lǐng)域的燃煤替代;推進(jìn)區(qū)域輸配氣管道改革，建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機(jī)制;加強(qiáng)輸配價(jià)格監(jiān)管執(zhí)行力度，提高對天然氣能源替代升級的財(cái)稅支持力度。

當(dāng)前，政企劃分不清、調(diào)峰責(zé)任不明、成本回收不暢等問題嚴(yán)重制約了企業(yè)建設(shè)調(diào)峰儲(chǔ)備設(shè)施的積極性。建議盡快劃清政府與企業(yè)職責(zé)，調(diào)峰儲(chǔ)備庫交由企業(yè)根據(jù)市場需求自行建設(shè)運(yùn)營，國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備庫則由政府部門負(fù)責(zé)建設(shè)與管理;建立完善的天然氣儲(chǔ)備、基礎(chǔ)建設(shè)與監(jiān)管法規(guī)體系;明確天然氣調(diào)峰指導(dǎo)氣價(jià)，并盡快落實(shí)調(diào)峰氣價(jià)的實(shí)施，支撐儲(chǔ)氣庫正常運(yùn)行;建立戰(zhàn)略儲(chǔ)備氣田和戰(zhàn)略儲(chǔ)氣庫建設(shè)專項(xiàng)保障基金。

發(fā)展調(diào)峰電廠平抑季節(jié)峰谷差，減少調(diào)峰儲(chǔ)備庫建設(shè)規(guī)模積極發(fā)展調(diào)峰電廠，可有效平穩(wěn)冬夏季用氣，抑制季節(jié)波動(dòng)。美國燃?xì)怆姀S多為調(diào)峰電廠，用氣比例超過38%，有效地平抑了全年用氣波動(dòng)，用氣峰谷差從2.3倍壓減至1.7倍。在中國當(dāng)前調(diào)峰設(shè)施仍然不足的條件下，建議未來積極發(fā)展調(diào)峰電廠，此舉不但對上游氣田生產(chǎn)、中游管網(wǎng)運(yùn)行、下游用戶天然氣保供具有積極作用，而且通過增強(qiáng)用電保供能力，可提高可再生能源發(fā)電的利用水平，減少棄風(fēng)、棄光，有助于氣、電、可再生能源共贏發(fā)展。