一、天然氣市場爭議引人注目

近期天然氣市場有幾起爭議引人注目。據(jù)《中國經(jīng)營報(bào)》網(wǎng)站11月11日?qǐng)?bào)道，中石油有關(guān)人士表示公司在廣西的天然氣投資不少，但由于廣西管網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷加價(jià)等因素，投資沒有發(fā)揮出應(yīng)有的效果。當(dāng)?shù)厝細(xì)夥咒N企業(yè)也認(rèn)為廣西管網(wǎng)在中石油長輸管線和地方燃?xì)夥咒N企業(yè)管道之間建設(shè)天然氣分輸站（計(jì)量調(diào)壓站），實(shí)質(zhì)投入不多但加價(jià)嚴(yán)重，導(dǎo)致燃?xì)獬杀具^高，終端消費(fèi)者難以承受，影響市場開發(fā)。中石油已就該困難分別向國家發(fā)改委和廣西自治區(qū)政府反映，建議省級(jí)管網(wǎng)不得以統(tǒng)購統(tǒng)銷名義增加供氣環(huán)節(jié)和提高供氣成本。該網(wǎng)站報(bào)道的留言中一個(gè)自稱是管網(wǎng)知情人的南寧市網(wǎng)友則表示，省管網(wǎng)收費(fèi)是為了加快擴(kuò)大廣西管網(wǎng)覆蓋范圍，在中石油控股廣西管網(wǎng)時(shí)期當(dāng)?shù)靥烊粴獍l(fā)展緩慢，中石油把管網(wǎng)股份高價(jià)賣給地方后又想控制當(dāng)?shù)厥袌?，還暗示中石油建設(shè)成本高。

另一起紛爭涉及中石油和陜西及內(nèi)蒙古的LNG工廠，LNG工廠主要用中石油提供的管道氣進(jìn)行液化后再對(duì)外出售。中石油9月18日通過上海石油天然氣交易中心舉行天然氣線上競價(jià)交易，其中包括要求陜西、內(nèi)蒙LNG工廠作為試點(diǎn)參與競價(jià)，陜西液化天然氣協(xié)會(huì)此前委托律師事務(wù)所向交易中心發(fā)出律師函，認(rèn)為競拍方式不適用于LNG工廠，同時(shí)競拍起價(jià)也定得過高，要求停止競價(jià)交易。由于對(duì)交易價(jià)格及機(jī)制存在爭議，陜西、內(nèi)蒙古LNG企業(yè)也向當(dāng)?shù)卣蛧野l(fā)改委進(jìn)行了匯報(bào)。

根據(jù)《中國經(jīng)營報(bào)》11月6日?qǐng)?bào)道，陜西液化天然氣協(xié)會(huì)代理律師認(rèn)為由于國內(nèi)市場競爭不充分，70%以上的長輸管線掌握在中石油手里，陜西、內(nèi)蒙古的LNG工廠要獲得天然氣原料基本上只能向中石油購買，所以這種情況應(yīng)該是在政府指導(dǎo)價(jià)范圍內(nèi)進(jìn)行定價(jià)。不過按照政府最新價(jià)格改革文件和上海石油天然氣交易中心發(fā)出的公告，律師函中對(duì)競價(jià)事宜的理解存在偏差。

中石油9月27日通過上海石油天然氣交易中心進(jìn)行了陜西、內(nèi)蒙古LNG工廠用氣第二輪線上交易，起拍價(jià)和最高價(jià)（分別為每立方米1.43元和1.7元）和第一輪拍賣保持一致，據(jù)悉拍賣效果較第一輪更符合賣方預(yù)期。11月8日，上海石油天然氣交易中心公布，中石油今年冬季（2017年11月至2018年3月）將通過線上拍賣不少于12億立方米天然氣，氣源主要是進(jìn)口LNG，約占冬季消費(fèi)量的1%。同時(shí)公布11月下半月天然氣拍賣的起拍價(jià)和最高價(jià)，其中陜西、內(nèi)蒙古LNG工廠所屬的西部地區(qū)起拍價(jià)為每立方米1.33元，最高價(jià)定為2.06元。

根據(jù)《中國經(jīng)營報(bào)》的報(bào)道，在第一次線上拍賣陜西、內(nèi)蒙古LNG工廠用氣之后，中石油已將向陜西、內(nèi)蒙LNG工廠線下交易供氣價(jià)格提高到每立方米1.61元，10月31日再提高到1.88元，并且限量為每日600萬立方米。

二、價(jià)格問題是矛盾的焦點(diǎn)

上述爭議的焦點(diǎn)都是天然氣行業(yè)里的價(jià)格問題，一個(gè)涉及價(jià)格如何管制，另一個(gè)涉及價(jià)格如何放開。在第一起糾紛中，中石油和燃?xì)夥咒N商認(rèn)為廣西管網(wǎng)管輸費(fèi)不合理或者說就不應(yīng)該存在，因?yàn)樵黾恿藷o必要的供氣環(huán)節(jié)，推高了終端天然氣價(jià)格，導(dǎo)致消費(fèi)者難以承受，進(jìn)而影響天然氣市場推廣和天然氣業(yè)務(wù)的投資回報(bào)。中石油作為全國天然氣生產(chǎn)供應(yīng)主導(dǎo)性企業(yè)，擁有上游供氣環(huán)節(jié)的壟斷性實(shí)力和話語權(quán)，但在面對(duì)與地方行政性壟斷的紛爭中卻陷入了被動(dòng)的局面。包括中石油在內(nèi)的“三桶油”在不少省級(jí)管網(wǎng)中持有權(quán)益，但中石油此前失去了廣西管網(wǎng)的股份，也就失去了參與權(quán)和直接影響力。廣西管網(wǎng)的行政性壟斷經(jīng)營，使得中石油和相關(guān)燃?xì)夥咒N商及用戶倍感無奈。

在第二起糾紛之前，國家發(fā)改委在今年8月30日下發(fā)的《關(guān)于降低非居民用天然氣基準(zhǔn)門站價(jià)格的通知》中，明確所有進(jìn)入上海、重慶等交易平臺(tái)公開交易的天然氣價(jià)格由市場形成。雖然供應(yīng)陜西、內(nèi)蒙LNG工廠用氣首次競拍試點(diǎn)結(jié)果未如預(yù)期，但中石油上調(diào)了線下供氣價(jià)格，而且最新線下氣價(jià)比前兩輪競拍上限價(jià)格還高，供應(yīng)量也受到限制，這并不是這些LNG工廠希望看到的結(jié)果。

將管道天然氣液化后再銷售不是最經(jīng)濟(jì)的方式，但LNG在管道覆蓋不到的地區(qū)有一定需求，而且在天然氣需求淡季時(shí)，LNG工廠的原料采購對(duì)中石油天然氣生產(chǎn)和銷售也起到部分平衡作用，已經(jīng)形成了固定的合作模式。但隨著天然氣價(jià)格改革的推進(jìn)，管道氣門站價(jià)格允許上浮，尤其是近期允許市場交易形成價(jià)格的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)中石油和LNG工廠原有的合作模式產(chǎn)生了沖擊。由于中石油在全國天然氣生產(chǎn)和管輸市場的主導(dǎo)性地位，在供應(yīng)偏緊的情況下用戶的選擇余地非常有限。

這幾年尤其今年大規(guī)模啟動(dòng)“煤改氣”和“清潔供暖”讓問題變得更加復(fù)雜。雖然今年國內(nèi)天然氣生產(chǎn)增加明顯，進(jìn)口規(guī)模增長顯著，但和急劇放大的需求相比并不顯寬松，再加上冬季用氣高峰的來臨，供應(yīng)商希望提價(jià)適當(dāng)抑制需求、減少進(jìn)口環(huán)節(jié)虧損或改善盈利，但用戶則不希望看到用氣成本快速上漲。人們對(duì)競價(jià)拍賣進(jìn)口氣來緩解進(jìn)口環(huán)節(jié)虧損或許更容易理解，對(duì)競價(jià)拍賣國產(chǎn)氣則可能存在更多異議，而取暖剛性需求因素又夾雜進(jìn)來，多方利益紛爭就變得復(fù)雜化。城區(qū)居民取暖和工商業(yè)用能的“煤改氣”通常是管道氣替代燃煤，但部分北方鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村取暖則是采用用點(diǎn)供LNG替代燃煤，盡管以點(diǎn)供LNG作為取暖能源的規(guī)模目前應(yīng)該很小。由于LNG價(jià)格隨行就市，LNG價(jià)格必然隨著LNG工廠原料成本的上漲而上漲，這就出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)承受能力差的部分農(nóng)村居民比城市居民要承擔(dān)更高用氣成本的現(xiàn)象，甚至高價(jià)氣的供應(yīng)也不一定能完全保證，造成民生工程不能有效落地。

三、價(jià)格矛盾并不否定改革成績

這些因?yàn)閮r(jià)格引起的糾紛并不是價(jià)格改革完全無效帶來的結(jié)果，而是價(jià)格改革把原有隱蔽的問題顯性化，有的也只是改革過程中伴隨出現(xiàn)的局部問題和暫時(shí)問題，需要通過進(jìn)一步深化改革加以化解，不能以這些問題的存在而否定整個(gè)改革的巨大成績，也不能因此要求改革停止或倒退。

我國天然氣價(jià)格市場化改革這幾年穩(wěn)步推進(jìn)，成效明顯。從2011年底在兩廣地區(qū)開始非居民天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革試點(diǎn)，到2013年6月在全國范圍內(nèi)推廣上述天然氣價(jià)格形成機(jī)制并分三步實(shí)施，再到2015年4月存量氣增量氣價(jià)格并軌，全面理順非居民用氣價(jià)格，進(jìn)展順利。2015年11月和2017年8月根據(jù)對(duì)應(yīng)成本變化情況兩次下調(diào)了非居民用氣門站價(jià)格。同時(shí)，根據(jù)國內(nèi)外能源市場供求及價(jià)格變化，有序放開了頁巖氣、煤層氣、煤制氣、液化天然氣等氣源價(jià)格，2015年4月放開除化肥企業(yè)外的直供用戶用氣價(jià)格，2016年放開化肥用氣價(jià)格和儲(chǔ)氣設(shè)施相關(guān)價(jià)格，并在福建省開展門站價(jià)格市場化改革試點(diǎn)，2017年明確所有進(jìn)入交易平臺(tái)公開交易的氣量價(jià)格由市場交易形成。天然氣價(jià)格市場化程度顯著提高。根據(jù)國家發(fā)改委測算，目前占國內(nèi)消費(fèi)總量80%以上的非居民用氣價(jià)格主要由市場交易形成，其中50%以上完全由市場交易形成，30%左右非居民用氣門站價(jià)格采用在基準(zhǔn)價(jià)格基礎(chǔ)上可上浮20%和下浮不限的辦法來確定。

另一方面，針對(duì)我國天然氣管道網(wǎng)絡(luò)化格局基本形成、原有“一線一價(jià)”的價(jià)格管理方式不適應(yīng)需要的實(shí)際情況，國家發(fā)改委2016年10月印發(fā)了《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》，建立了管道運(yùn)輸價(jià)格監(jiān)管制度；針對(duì)城鎮(zhèn)配氣環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管相對(duì)滯后、配氣價(jià)格水平差別較大、少數(shù)地方價(jià)格偏高等情況，2017年6月印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)配氣價(jià)格監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，從而初步建立起輸配領(lǐng)域全環(huán)節(jié)的價(jià)格監(jiān)管體系。2017年上半年，政府有關(guān)部門對(duì)13家天然氣長輸管道企業(yè)按照統(tǒng)一方法、統(tǒng)一原則、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了成本監(jiān)審，剔除不合理成本。在成本監(jiān)審基礎(chǔ)上，2017年8月份核定了長輸管道運(yùn)輸價(jià)格，核定后的管道運(yùn)輸平均價(jià)格下降15%左右，減輕下游用氣企業(yè)負(fù)擔(dān)；同時(shí)一些省份也按照中央要求制定了省內(nèi)輸配價(jià)格監(jiān)管規(guī)則，并降低了省內(nèi)管道運(yùn)輸價(jià)格和配氣價(jià)格。

通過這一系列改革，天然氣價(jià)格放寬放開的力度和范圍逐步擴(kuò)大，中間壟斷環(huán)節(jié)的價(jià)格監(jiān)管初步得到了加強(qiáng)。可以說，能夠單純從價(jià)格層面推動(dòng)的工作大多已經(jīng)展開、已經(jīng)完成、接近完成或正在落實(shí)，而要更全面地放開競爭性環(huán)節(jié)價(jià)格，則需要具備更多的條件，尤其是市場主體多元化的真正形成和對(duì)市場力進(jìn)行有效約束和監(jiān)管的機(jī)制真正到位。目前暴露的問題主要反映了價(jià)格改革和體制改革等因素的不同步和不配套，下一步需要加快推動(dòng)天然氣體制改革的全面深化，采用短期和長期并舉的辦法，逐步化解天然氣市場的矛盾和分歧。

四、化解天然氣市場矛盾的建議

按照“管住中間、放開兩頭”的天然氣體制改革思路，要盡快擴(kuò)大上游和下游市場開放，增加市場主體，完善市場競爭規(guī)則，防范市場價(jià)格操縱和濫用市場支配地位等不公平競爭行為，形成有效競爭局面后再行放開價(jià)格管制。加強(qiáng)對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管，根據(jù)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和市場條件的變化，對(duì)能夠競爭的部分中間環(huán)節(jié)適時(shí)適當(dāng)解除管制。同時(shí)，積極轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步適應(yīng)市場化條件下的監(jiān)管需要。

（一） 加快推動(dòng)進(jìn)口環(huán)節(jié)開放

擴(kuò)大天然氣進(jìn)口是解決目前天然氣供應(yīng)偏緊的最快辦法。目前部分LNG進(jìn)口接收站利用率不高，國際市場資源充足，有條件擴(kuò)大進(jìn)口。但已有經(jīng)營者需要考慮首先消納高價(jià)長協(xié)氣，擔(dān)心客戶市場會(huì)不會(huì)被擠占，不愿意向第三方開放。因此有必要盡快明確歷史長協(xié)氣的統(tǒng)籌消納辦法，落實(shí)配套管網(wǎng)設(shè)施向第三方公平開放，消除不同管網(wǎng)主體之間、管網(wǎng)主體和LNG接收站主體之間的孤立封閉，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。大力支持中小型LNG儲(chǔ)罐建設(shè)和LNG槽車運(yùn)輸方式，支持不同供應(yīng)商、不同區(qū)域之間進(jìn)行資源串換。同時(shí)盡可能增加管道氣進(jìn)口。對(duì)社會(huì)資本投資新建天然氣進(jìn)口管道、LNG進(jìn)口接收站碼頭和配套設(shè)施予以優(yōu)先支持。

（二） 加快推動(dòng)上游市場開放

我國向社會(huì)資本開放了非常規(guī)油氣勘查開采，新疆常規(guī)油氣區(qū)塊開放試點(diǎn)也已進(jìn)行，但總體進(jìn)展比較緩慢。這一方面與勘查開采過程的長周期特點(diǎn)有關(guān)，另一方面和開放區(qū)塊的資源稟賦條件較差也有關(guān)系。因此需要切實(shí)落實(shí)好區(qū)塊退出機(jī)制，把更多潛在資源向全社會(huì)競爭性公開出讓，吸引更多投資者，支持探索更多新技術(shù)，加快形成更加多元化的上游市場勘查開采局面。

（三） 加快推動(dòng)省級(jí)管網(wǎng)改革

省級(jí)管網(wǎng)不得統(tǒng)購統(tǒng)銷，一律實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開。管網(wǎng)作為運(yùn)輸企業(yè)實(shí)行獨(dú)立運(yùn)行，公平開放。銷售公平競爭。嚴(yán)格落實(shí)省級(jí)管網(wǎng)成本監(jiān)審，按照“準(zhǔn)許成本+合理收益”的辦法制定管輸價(jià)格。國家級(jí)管網(wǎng)有條件實(shí)現(xiàn)直接供氣區(qū)域，省級(jí)管網(wǎng)不得以統(tǒng)購統(tǒng)銷等名義強(qiáng)行加塞進(jìn)入，增設(shè)供氣環(huán)節(jié)，提高供氣成本。用戶可自主選擇資源方和供氣路徑，減少供氣層級(jí)，降低用氣成本。對(duì)于目前省級(jí)管網(wǎng)沒有實(shí)質(zhì)性投入或用戶不需要提供輸配服務(wù)的加價(jià)，一律予以取消。省級(jí)天然氣管網(wǎng)規(guī)劃必須和國家管網(wǎng)規(guī)劃協(xié)調(diào)配套。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央和地方的權(quán)責(zé)利關(guān)系。

（四） 加快推動(dòng)長輸管網(wǎng)獨(dú)立

管道獨(dú)立是管道公平開放的前提條件。獨(dú)立不是分離，通過實(shí)施管道獨(dú)立運(yùn)行，輸售分開，激勵(lì)天然氣管網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)向所有企業(yè)公平開放剩余管輸能力，挖潛提高管道使用效率，有效增加管輸氣量。長輸管道的獨(dú)立自主開放和適度競爭是促進(jìn)上下游供需雙方高效銜接的必要措施。

（五） 加快推動(dòng)城市燃?xì)飧母?/span>

尊重城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)歷史事實(shí)，保證總體上的合理回報(bào)，但經(jīng)營企業(yè)要實(shí)現(xiàn)配售分開，銷售業(yè)務(wù)成本收益公開透明，政府按照“準(zhǔn)許成本+合理收益”的辦法制定配氣管輸價(jià)格。建立合理的管道燃?xì)獬杀臼鑼?dǎo)機(jī)制，逐步減少并最終取消交叉補(bǔ)貼。城市燃?xì)馄髽I(yè)不得限制符合安全規(guī)范的非管輸燃?xì)夤?yīng)。在特許經(jīng)營權(quán)到期后管道業(yè)務(wù)重新授權(quán)實(shí)行獨(dú)家經(jīng)營，但燃?xì)怃N售必須向社會(huì)開放。

（六） 加快推動(dòng)儲(chǔ)輸設(shè)施建設(shè)

針對(duì)我國各級(jí)天然氣管道和儲(chǔ)備設(shè)施嚴(yán)重不足的情況，要總結(jié)已有各類政策的不足并進(jìn)行完善，擴(kuò)大支持各類資本投資和建設(shè)管網(wǎng)儲(chǔ)氣設(shè)施的力度。要明確各級(jí)管網(wǎng)經(jīng)營者、銷售企業(yè)和大型用戶的基礎(chǔ)性儲(chǔ)氣調(diào)峰責(zé)任，鼓勵(lì)相關(guān)各方通過契約的形式自主確定供需的季節(jié)性和時(shí)段性條款。

總之，面對(duì)天然氣市場出現(xiàn)的新問題，需要以持續(xù)、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)的方式推進(jìn)改革來解決。在可以競爭的環(huán)節(jié)加大競爭性培育，對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)加強(qiáng)管控。通過降低成本、增加供應(yīng)、擴(kuò)大需求，發(fā)揮天然氣作為清潔低碳化石能源在我國能源轉(zhuǎn)型過程中應(yīng)有的價(jià)值和作用。